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中国是否会针对进口毁林采取行动?

Trase的最新研究权衡了中国和欧盟在解决牛肉、大豆和棕榈油等农产品供应链内毁林问题方面更紧密合作的可能性。

30 Apr 2024

André Vasconcelos

Photo credit: Tcly / Shutterstock

作者:André Vasconcelos

欧盟和中国是森林风险性商品的最大进口市场,因此也是毁林风险最高的市场。2020–2022年期间,他们总共占到农产品直接贸易中体现的所有毁林的约40%。因此,他们在塑造这些商品供应链的未来可持续性方面发挥着关键作用。

去年,欧盟出台了一项新法案,要求进出口公司确保供应链不涉及毁林。然而,人们对《欧盟零毁林法案》(EUDR)的有效性和公平性提出了一些担忧,包括其设计缺少生产国的参与,以及将没有能力遵守其要求的小农户排除在外所导致的风险。

最大的挑战之一涉及“泄漏”风险和市场分歧。即,生产商和贸易商向欧洲市场供应不涉及最近毁林的商品,并将毁林土地生产的商品转口至中国等其他主要进口市场,而不是减少毁林,这可能会削弱该法案的成效。

泄漏风险引发了关于协调欧盟和中国应对进口毁林的战略的可能性的争论。根据对中国和欧洲专家的采访,Trase领导的新研究揭示了,在两个主要进口市场之间存在潜在政策趋同的背景下,影响中国采取措施解决进口毁林问题的主要因素。

令人鼓舞的迹象

在工业化经济体中,反对进口毁林的立法得到了越来越多的支持。除了将于2025年1月开始实施的EUDR外,包括英国和美国在内的其他进口市场正在制定政策,反对与商品贸易相关的毁林。

中国也出现了早期迹象。这个亚洲国家明显增强了成为应对气候变化领导者的雄心,表示出解决进口毁林的意愿。这些行动包括签署《格拉斯哥森林宣言》,以及与包括欧盟 (2021)美国 (2021)巴西 (2023) 在内的贸易伙伴发布一系列联合声明,承认解决全球毁林问题的必要性。

尽管有这些来自中国高层领导层的充满希望的迹象,但在中国制定防止进口毁林稳健措施方面仍存在潜在障碍。

人们担心的主要问题是,如果实行更多贸易壁垒,会导致商品价格上涨,可能会对中国的粮食安全产生不利影响。过去粮食短缺的惨痛教训,加上快速城市化和富裕人口对肉类需求的增加,使粮食安全成为中国的国家优先目标

反之,如果气候影响威胁到中国的粮食供应或破坏价格稳定,粮食安全问题可能会促使中国采取行动解决毁林问题。最近的一些研究显示,毁林气候变化在巴西和中国等国家导致农业生产力受到负面影响。

另一个关键障碍与中国长期以来外交政策中的不干涉原则有关。引入实施治外法权控制的措施,例如要求实现无毁林的供应链,可能会被中国政策制定者视为对其他国家主权的不当干涉。此外,缺少消费者主导措施有效性的证据,也被视为不利于获得政治支持的一个因素。

铺平道路?

尽管如此,研究表明,EUDR可能会创造条件,为中国采取绿色供应链政策铺平道路。

该法案中的两个机制有可能推动欧盟与其他进口市场之间的合作和政策调整。第一,通过要求企业对出口到欧盟的产品实施完全可追溯性,新的法案将在技术上使中国更容易效仿,要求其企业向供应商索取相同水平的信息。对于欧盟和中国来说,交易三种主要森林风险性商品——大豆、牛肉和棕榈油——的主要公司都是一样的,这有利于实现这一点。可追溯性为进口国提供了关键信息,可用于识别并管理包括食品安全和供应中断在内的供应链风险。这些优点与中国关注的粮食安全问题有深度共鸣。

第二,在实施EUDR的过程中所产生的经验和教训,包括技术设计、可追溯性实施和影响评估,可以为关于环境问题的中国国内政策和未来双边机制的制定提供信息,在这些问题上,中国视欧盟为主要合作伙伴。

趋同的前景

这些有利条件是否能克服障碍使中国采取措施解决与其商品进口相关的毁林问题,还有待观察。最终,中国政府可能更倾向于采用自愿准则,更支持根据其贸易伙伴自己的土地使用法实施重点关注非法毁林的法规。这种基于合法性的贸易监管方式正是英国和美国等其他进口国所青睐的。

将EUDR与中国针对非法毁林采取的基于合法性的措施结合在一起,可能会推动贸易企业在全球运营中采用统一的标准,而不是调整运营以符合不同市场的不同监管标准。各国之间缺乏关于毁林许可证的信息以及数据的不一致,意味着核查和监控贸易产品中体现的非法毁林所涉及的机制,比检查是否符合零毁林要求更复杂、成本更高。对一些地方来说,仅将非法毁林识别和过滤出来可能是不可行的。这些挑战可能会产生经济和技术动机,促使贸易企业将遵守零毁林标准扩大到中国等其他市场,而不是仅仅为应对非法毁林问题而制定更复杂、成本更高的解决方案。

尽管欧盟和中国在中短期内政策完全趋同似乎不太可能,但EUDR的有效实施,结合企业自愿承诺扩展更严格可追溯性和透明度系统,为长期协调旨在解决与商品贸易相关毁林问题的需求侧法规打开了大门。

该研究论文可在以下网址获取:André A. Vasconcelos, Mairon G. Bastos Lima, Toby A. Gardner, Constance L. McDermott, Prospects and challenges for policy convergence between the EU and China to address imported deforestation, Forest Policy and Economics, Volume 162, 2024, 103183, ISSN 1389-9341, https://doi.org/10.1016/j.forpol.2024.103183


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